Framveksten av administrasjonsstaten

Gary Lawson Professor, Northwestern University School of Law

Opphavleg publisert i Harvard Law Review, Vol. 107, 1994

Den administrative staten etter New Deal er grunnlovsstridig, og valideringa av ho frå rettssystemet utgjer inkje mindre enn ein ublodig konstitusjonell revolusjon. Dei opphavlege New Deal-arkitektane var medvitne om, i alle fall til ein viss grad, at deira visjon om den nasjonale regjeringa si rette rolle og struktur ikkje kunne sameinast med den skrivne grunnlova: The Administrative Process, James Landis sin klassiske framstilling av New Deal-modellen for administrasjon, dryp nærmast av forakt for ideen om ei avgrensa nasjonal regjering underlagd ei formell, tredelt maktfordeling. Stilt overfor eit val mellom administrasjonsstaten og grunnlova, valde arkitektane av vår moderne regjering administrasjonsstaten, og valet deira har halde stand.

Det er ei oppfatning blant nokre observatørar at denne post-New Deal-konsensusen nyleg har kome under seriøst juridisk åtak. Men sjølv om debatten om strukturelle konstitusjonelle spørsmål klårt har vorte meir levande dei siste tiåra, har dei vesentlege trekka ved den moderne administrative staten i meir enn eit halvt hundreår vorte tekne som uangriipelege postulat av praktisk talt alle aktørar i den juridiske og politiske verda. Den post-New Deal-oppfatninga av den nasjonale regjeringa har ikkje endra seg ein tøddel, og har heller ikkje vore gjenstand for seriøs diskusjon, sidan revolusjonen i 1937.

Del I av denne artikkelen skisserer, reint deskriptivt, nokre av dei viktigaste måtane den moderne administrative staten, utan seriøs motstand, bryt med grunnlova sitt design. Mange element av dette designet forblir dårleg forstått jamvel etter meir enn to hundreår, og min korte diskusjon her er neppe tilfredsstillande. Like fullt rører diskusjonen min ved i alle fall slike viktige spørsmål som omfanget av Kongressen si lovgjevande makt, konturane og det konstitusjonelle grunnlaget for ikkje-delegeringsdoktrinen, karakteren av den einskapleg utøvande makta skapt av Artikkel II, og i kva grad administrativ domsmakt er uforeinleg med Artikkel III.

Del II reflekterer kort over nokre moglege svar på det enorme gapet mellom konstitusjonell meining og konstitusjonell praksis. For dei av oss som meiner at den skrivne grunnlova (som gyldig endra) er den einaste grunnlova, reiser den tilsynelatande ugjenkallelige forankringa av post-New Deal-strukturen for nasjonal styring alvorleg tvil om nytta av konstitusjonell diskurs.

I. Den konstitusjonelle styringa sin død

Den amerikanske Kongressen utøver i dag i praksis generelle lovgjevande fullmakter, i strid med det konstitusjonelle prinsippet om avgrensa fullmakter. Dessutan delegerer Kongressen ofte denne generelle lovgjevingsmakta til administrative byrå, i strid med Artikkel I. Vidare er desse byråa ikkje alltid underlagt presidenten sin direkte kontroll, i strid med Artikkel II. I tillegg utøver desse byråa stundom dømmande makt, i strid med Artikkel III. Endeleg konsentrerer desse byråa typisk lovgjevande, utøvande og dømmande funksjonar i same institusjon, i samtidig strid med Artikkel I, II og III.

Kort sagt, den moderne administrative staten trossar ope nesten alle viktige strukturelle prinsipp i den amerikanske konstitusjonelle ordninga.

A. Den avgrensa regjeringa sin død

Forkjemparane for Grunnlova av 1789 var svært tydelege på kva slag nasjonal regjering dei søkte å skape. Som James Madison uttrykte det: “Fullmaktene delegert av den føreslegne grunnlova til den føderale regjeringa er få og definerte.” Desse nasjonale fullmaktene, antyda Madison, ville verte “utøvd hovudsakleg på eksterne objekt, som krig, fred, forhandlingar og utanrikshandel,” og statane ville vere dei primære styringseiningane for dei fleste interne saker.

Forventningane til grunnleggarar som James Madison er lærerike, men ikkje avgjerande for å fastsetje grunnlova si opphavlege offentlege meining: sjølv dei beste planane frå mus, menneske og grunnlovsfedrar kan gå gale. Grunnlova er likevel godt utforma for å avgrense den nasjonale regjeringa i hovudsak til dei funksjonane Madison skildra.

Artikkel I av grunnlova gjev den nasjonale Kongressen “alle lovgjevande fullmakter her gjeve,” og indikerer dermed klårt at den nasjonale regjeringa berre kan lovgje i samsvar med opprekninga av makt. Artikkel I spesifiserer deretter sytten spesifikke emne som den føderale lovgjevingsmakta omfattar: slike saker som skattlegging og lån, mellomstatleg og utanrikshandel, naturalisering og konkurs, valuta og forfalsking, postkontor og postvegar, patent og opphavsrett, nasjonale domstolar, sjørøveri og lovbrot mot folkeretten, militæret, og styringa av nasjonens hovudstad og visse føderale enklawar.

Dette er ikkje stoffet Leviatan er laga av. Inga av desse fullmaktene, åleine eller i kombinasjon, gjev den føderale regjeringa noko som liknar ein generell jurisdiksjon over borgarane sine saker. Handelsklausulen er til dømes ei fullmakt til å regulere “Handel… mellom dei ulike statane,” ikkje til å regulere “alle aktivitetar som påverkar, eller vert påverka av, Handel… mellom dei ulike statane.” Handelsklausulen etterlet tydeleg utanfor den nasjonale regjeringa sin jurisdiksjon slike viktige saker som produksjon (som er ein aktivitet ulik handel), vilkåra, inngåinga og gjennomføringa av kontraktar som dekkjer andre emne enn mellomstatleg forsending av varer, og handel innanfor ein stat sine grenser.

Heller ikkje gjev den nødvendige og høvelege klausulen (“Necessary and Proper Clause”), som grunnleggarane kalla feieklausulen (“Sweeping Clause”), generelle lovgjevande fullmakter til den nasjonale regjeringa. Denne klausulen inneheld to viktige interne avgrensingar. For det fyrste validerer ho berre lover som “set i verk” andre gjevne fullmakter. Å setje ei lov eller fullmakt “i verk” tyder å tilveiebringje det administrative maskineriet for handhevinga; det tyder ikkje å regulere uoppreikna emne for å gjere utøvinga av oppreikna fullmakter meir effektiv. For det andre, og meir grunnleggjande, må lover vedtekne i medhald av feieklausulen vere både “nødvendige og høvelege” for å setje oppreikna fullmakter i verk.

Det er sjølvsagt slik at nokre post-1789-endringar i grunnlova utvidar Kongressen sine fullmakter utover dei opphavlege grensene. Til dømes autoriserer det trettande og femtande tillegget Kongressen til å handheve forbod mot høvesvis ufrivilleg trældom og rasediskriminerande røysteframferd; det fjortande tillegget gjev Kongressen fullmakt til å handheve det tillegget sine mange substansielle avgrensingar på statane; og det sekstande tillegget tillèt Kongressen å påleggje direkte skattar utan fordelingskrav. Dette er viktige fullmakter, utan tvil, men dei endrar ikkje grunnleggjande det avgrensa omfanget av Kongressen si makt over privat åtferd.

Sjølvsagt, i våre dagar, er det å diskutere doktrinen om oppreikna fullmakter som å diskutere innløysinga av keisarlege kinesiske obligasjonar. Det er no praktisk talt ingen vesentleg del av livet som ikkje på ein eller annan måte er regulert av den føderale regjeringa. Denne situasjonen kjem ikkje til å endre seg. Berre to gonger sidan 1937 har Høgsterett slått fast at ein kongresslov oversteig den nasjonale regjeringa sine oppreikna fullmakter, og éin av desse avgjerslene vart omgjord ni år seinare. Vidare involverte begge sakene direkte regulering av delstatsregjeringar i deira suverene kapasitet. Så vidt eg veit, har post-New Deal Høgsterett aldri ugyldiggjort eit kongressinngrep i private forhold på grunnlag av overstiging av fullmakter; i staden har domstolen effektivt godteke Kongressen si tileigning av generelle lovgjevande fullmakter.

Domstolane er sjølvsagt ikkje dei einaste, eller eingong dei primære, tolkarane av grunnlova. Under grunnlova er det uomtvisteleg presidenten sin provins og plikt å seie kva lova er – og dermed å nedleggje veto mot lovframlegg som bryt konstitusjonelle grenser. I løpet av sine tolv år i embetet gjorde likevel Reagan- og Bush-administrasjonane ingen seriøst freistnad på å gjenopplive doktrinen om oppreikna fullmakter. Eg kjenner ikkje til eit einaste tilfelle der president Reagan eller president Bush la ned veto mot eller motsette seg lovgjeving på grunnlag av at ho oversteig Kongressen sine oppreikna fullmakter.

Såleis har dødsfallet til doktrinen om oppreikna fullmakter, som gjorde veksten av den moderne reguleringsstaten mogleg, ikkje møtt nokon seriøse juridiske eller politiske utfordringar i den verkelege verda, og ingen er på horisonten.

B. Ikkje-delegeringsdoktrinen sin død

Grunnlova både avgrensar den nasjonale regjeringa til visse oppreikna fullmakter og definerer institusjonane i den nasjonale regjeringa som tillate kan utøve desse fullmaktene. Artikkel I av grunnlova fastslår at “alle lovgjevande fullmakter her gjeve skal tilkome ein Kongress for Dei sameinte statane, som skal bestå av eit Senat og eit Representantar sitt hus.” Artikkel II fastslår at “den utøvande makta skal tilkome ein President for Dei sameinte statane av Amerika.” Artikkel III spesifiserer at “Dei sameinte statane si dømmande makt skal tilkome éin høgsterett, og slike lågare domstolar som Kongressen frå tid til annan kan opprette og etablere.” Grunnlova deler såleis fullmaktene til den nasjonale regjeringa i tre kategoriar – lovgjevande, utøvande og dømmande – og tildeler slike fullmakter i tre separate institusjonar.

Sjølv om grunnlova ikkje inneheld ei uttrykkeleg føresegn som erklærer at tildelingsklausulane sine fordelingar av makt er eksklusive, er det ein feil i prinsippet å leite etter ei slik uttrykkeleg erklæring. Institusjonane i den nasjonale regjeringa er skapningar av grunnlova og må finne konstitusjonell autorisasjon for kvar handling. Kongressen er konstitusjonelt autorisert til å utøve “alle lovgjevande fullmakter her gjeve,” presidenten er autorisert til å utøve “den utøvande makta,” og dei føderale domstolane er autoriserte til å utøve “Dei sameinte statane si dømmande makt.” Kongressen kan såleis ikkje utøve dei føderale utøvande eller dømmande fullmaktene av den enkle grunnen at grunnlova ikkje tildeler slik makt til Kongressen. Tilsvarande kan presidenten og dei føderale domstolane berre utøve dei fullmaktene som er tildelte dei av grunnlova. Såleis er kvar lov som freistar å tildele lovgjevande makt til presidenten eller domstolane ikkje “nødvendig og høveleg for å setje i verk” konstitusjonelt tildelte føderale fullmakter og er difor grunnlovsstridig.

Sjølv om grunnlova ikkje fortel oss korleis me skal skilje dei lovgjevande, utøvande og dømmande fullmaktene frå kvarandre, er det klårt ei viss differensiering mellom dei tre regjeringsfunksjonane, som i alle fall genererer nokre enkle saker. Tenk til dømes på ei lov som opprettar Kommisjonen for Godleik og Venlegheit og gjev ho makt “til å kunngjere reglar for fremjing av godleik og venlegheit på alle område innanfor Kongressen si makt under grunnlova.” Om “utøvande makt” ganske enkelt tyder makta til å utføre lovgjevande påbod uavhengig av innhaldet deira, då er Kommisjonen for Godleik og Venlegheit si regelgjevingsmakt utøvande snarare enn lovgjevande makt og er difor gyldig. Men om det er sant, då fanst det aldri og kunne aldri finnast noko slikt som eit konstitusjonelt prinsipp om ikkje-delegering – ein påstand som vert motsagd av all tilgjengeleg dokumentasjon om grunnlova si meining.

Følgjeleg avgrensar ikkje-delegeringsprinsippet, som er tekstleg forankra i påbodet om at alle setjande lover skal vere “nødvendige og høvelege,” innhaldet i kongressvedtak. Visse fullmakter kan ganske enkelt ikkje gjevast til utøvande (eller dømmande) tenestemenn, fordi desse fullmaktene er lovgjevande av karakter.

Ein regjeringsfunksjon er likevel ikkje lovgjevande berre fordi han involverer eit element av politisk skjønsutøving: det har lenge vore forstått at nokre slike skjønsutøvingar kan falle innanfor definisjonen av utøvande makt. Oppgåva er difor å fastsetje når ei lov som tildeler skjønsmakt til ein utøvande (eller dømmande) tenestemann har kryssa linja frå ei nødvendig og høveleg iverksetjingslov til ei unødvendig og/eller uhøveleg delegering av særskilt lovgjevande makt.

Uansett er det ei mykje betre tilnærming til den sanne konstitusjonelle regelen enn det som er gjeldande rett etter New Deal. Høgsterett har ikkje ugyldiggjort ei kongresslov på grunnlag av ikkje-delegering sidan 1935. Dette har ikkje vore på grunn av mangel på høve. United States Code er fylt med lover som skapar små Kommisjonar for Godleik og Venlegheit – kvar avgrensa til eit avgrensa fagområde som verdipapir, kringkastingslisensar, eller (min personlege favoritt) importert te. Desse lovene er enkle mål under kvar plausibel tolking av grunnlova sitt ikkje-delegeringsprinsipp. Høgsterett har likevel avvist så mange delegeringsutfordringar mot så mange totalt intetsiande lover at moderne ikkje-delegeringsavgjerder no ganske enkelt siterer desse tidlegare avgjerslene og trøytt går vidare. Alt unnateke Kommisjonen for Godleik og Venlegheit, ser det ut til, er tillate.

Grunngjevinga for denne nærmast fullstendige oppgjevinga av ikkje-delegeringsprinsippet er enkel: domstolen trur – moglegvis korrekt – at den moderne administrative staten ikkje kunne fungere om Kongressen faktisk var pålagd å ta ein vesentleg prosentdel av dei grunnleggjande politiske avgjerslene. Rettsavgjerder erkjenner ope denne grunngjevinga for å tillate delegeringar. Til dømes erklærte fleirtalet i Mistretta v. United States: “vår rettspraksis har vore driven av ei praktisk forståing av at i vårt stadig meir komplekse samfunn, fylt med stadig skiftande og meir tekniske problem, kan Kongressen ganske enkelt ikkje gjere jobben sin utan evne til å delegere makt under breie generelle direktiv.” Når domstolen står overfor eit val mellom grunnlova og strukturen for moderne styring, har ho ikkje hatt vanskar med å ta valet.

I motsetning til konvensjonell visdom, gjorde heller ikkje Reagan- og Bush-administrasjonane det. Korkje president Reagan eller president Bush la nokon gong ned veto mot eller motsette seg lovgjeving på det uttrykkjelege grunnlaget at ho braut ikkje-delegeringsdoktrinen. Heller ikkje, så vidt eg veit, fremja Reagan-Bush-justisdepartementa nokon gong formelt ein slik innvending mot føreslegen eller vedteken lovgjeving.

Såleis har dødsfallet til ikkje-delegeringsdoktrinen, som tillèt at den nasjonale regjeringa sine no-generelle lovgjevande fullmakter vert utøvde av administrative byrå, ikkje møtt nokon seriøse juridiske eller politiske utfordringar i den verkelege verda, og ingen er på horisonten.

C. Den einskapelege utøvande makta sin død

Artikkel II fastslår at “den utøvande makta skal tilkome ein President for Dei sameinte statane av Amerika.” Sjølv om dei presise konturane av denne “utøvande makta” ikkje er heilt klåre, inkluderer ho som eit minimum makta til å handheve Dei sameinte statane sine lover. Andre klausular i grunnlova, som kravet om at presidenten “skal sørgje for at lovane trufast vert handheva,” føreset og avgrensar denne makta til å handheve lovane, men Artikkel II sin tildelingsklausul er den konstitusjonelle kjelda til denne makta – akkurat som Artikkel III sin tildelingsklausul er den konstitusjonelle kjelda til det føderale rettsvesenet si makt til å avgjere saker.

Viktig er det at denne makta til å handheve lovane er tillagd, ikkje den utøvande avdelinga i den nasjonale regjeringa, men “ein President for Dei sameinte statane av Amerika.” Grunnlova skapar såleis ei einskapeleg utøvande makt. Kvar plausibel teori om den føderale utøvande makta må anerkjenne og ta omsyn til denne tildelinga av den utøvande makta i presidenten sin person.

Sjølvsagt kan ikkje presidenten forventast personleg å handheve alle lover. Kongressen, i medhald av si makt til å lage alle lover “nødvendige og høvelege for å setje i verk” den nasjonale regjeringa sine fullmakter, kan skape administrativt maskineri for å bistå presidenten i å utføre lovpålagde oppgåver. Men om ei lov tildeler skjønsmakt direkte til ein byråleiar (slik dei fleste reguleringslovene gjer) snarare enn til presidenten, ser Artikkel II sin tildelingsklausul ut til å krevje at slik skjønsmakt er underlagd presidenten sin kontroll.

Denne modellen for presidentmakt er ikkje utan sine kritikarar. Faktisk trur dei fleste samtidige akademikarar at Kongressen kan tildele skjønsmakt til underordna tenestemenn fri frå direkte presidentkontroll, og tidleg amerikansk historie og praksis reflekterer dette synet i vesentleg grad. Like fullt tildeler tildelingsklausulen uunngåeleg “den utøvande makta” direkte og utelukkande til presidenten sin person.

Det viktige spørsmålet er difor kva form presidenten si kontrollmakt over underordna må ta for å sikre ei konstitusjonelt einskapeleg utøvande makt. Det er to openbare moglegheiter. For det fyrste kan ein tenkje at presidenten har makta til personleg å ta alle skjønsmessige avgjerder som involverer handheving av lovane. Under denne forståinga kan presidenten trå inn i kvar underordna sine sko og direkte utøve den underordna sine lovbestemte fullmakter. For det andre kan ein tenkje at sjølv om presidenten ikkje direkte kan utøve makt som ved lov er tillagd ein annan tenestemann, er kvar handling av den underordna i strid med presidenten sine instruksar ugyldig. Begge alternativa er plausible, sjølv om det sistnemnde kanskje er meir konsistent med Kongressen si makt under feieklausulen til å strukturere den utøvande avdelinga.

Kongressen og presidenten har kjempa hardt dei siste åra om kontroll over det føderale administrative maskineriet, og domstolane har avgjort slike tvistar i nokre høgprofilerte saker. Viktig er det likevel at ingen av dei to moglege konstitusjonelle mekanismane for presidentkontroll har spela ei rolle i desse kampane. Inga moderne rettsavgjerd tek spesifikt opp presidenten si makt anten til direkte å ta alle skjønsmessige avgjerder innanfor den utøvande avdelinga eller til å annullere handlingane til ulydige underordna. I staden har debatten fokusert nærmast utelukkande på om og når presidenten må ha uavgrensa makt til å avskjedige underordna utøvande tenestemenn. Det er eit interessant og viktig spørsmål, men det adresserer ikkje det sentrale spørsmålet når det gjeld den utøvande makta.

Sjølv om Reagan- og Bush-administrasjonane ofte kjempa hardt for å forsvare sine syn på presidenten si rette rolle, hevda dei ikkje direkte si makt til å ugyldiggjere skjønsmessige handlingar frå underordna eller til å ta skjønsmessige utøvande avgjerder når lover tildeler makt direkte til underordna.

D. Det uavhengige rettsvesenet sin død

Artikkel III fastslår at “Dei sameinte statane si dømmande makt skal tilkome éin høgsterett, og slike lågare domstolar som Kongressen frå tid til annan kan opprette og etablere.” Dommarane ved alle slike føderale domstolar er konstitusjonelt garantert embete under god åtferd samt forsikring om at løningane deira ikkje skal reduserast i løpet av deira tid i embetet. Ein av hovudfunksjonane til administrative byrå er å avgjere tvistar, like fullt “manglar administrative dommarar openbart dei vesentlege eigenskapane som Artikkel III krev av kvar avgjerdstakar investert med ‘Dei sameinte statane si dømmande makt.’” Er domsmakt utøvd av administrative byrå difor nok eit døme på oppgjeving av eit grunnleggjande konstitusjonelt prinsipp?

Kanskje. Administrativ domsmakt er problematisk berre om ho må reknast som utøving av dømmande makt. Men ein aktivitet er ikkje utelukkande dømmande berre fordi han er rettshåndhevande – det vil seie fordi han involverer bruken av juridiske standardar på bestemte fakta. Mykje rettshåndhevande aktivitet av utøvande tenestemenn – som å innvilge eller avslå ytingar under rettslover – er handhevingav lovane etter kvar rasjonell standard, sjølv om det òg passar komfortabelt innanfor konseptet dømmande makt om utført av dømmande tenestemenn. Denne overlappinga mellom dei utøvande og dømmande funksjonane er ikkje overraskande; under mange pre-amerikanske oppfatningar av maktfordeling vart den dømmande makta handsama som eit aspekt av den utøvande makta.

Byrådømming er difor konstitusjonelt tillate under Artikkel III så lenge den aktuelle aktiviteten rimeleg kan passe definisjonen av utøvande makt, sjølv om han òg rimeleg passar definisjonen av dømmande makt. Nokre former for dømmande verksemd er likevel i sitt vesen dømmande. Domfellinga av ein tiltalt under straffelovene er til dømes sikkert noko som krev utøving av dømmande snarare enn utøvande makt. Sjølv om det er vanskeleg å identifisere dei aktivitetane som er strengt dømmande i konstitusjonell meining, hadde kanskje Justice Curtis rett svar i Murray’s Lessee v. Hoboken Land & Improvement Co. då han antyda at Artikkel III-undersøkinga smeltar saman med spørsmål om rettferdig prosess: om regjeringa frårøver ein borgar “liv, fridom eller eigedom,” må ho generelt gjere det gjennom rettsleg prosess, som i det føderale systemet krev ein Artikkel III-domstol; men om ho nektar ein borgar (for å bruke diskreditert men nyttig språk) eit reint privilegium, kan ho gjere det ved reint utøvande handling. Uansett kor grensa vert trekt, fell likevel i alle fall noko moderne administrativ domsmakt utvilsamt heilt på den dømmande sida. Mest oppsiktsvekkjande er ilegging av ei sivil straff eller bot svært vanskeleg å skilje frå ilegging av ein strafferettsleg dom (særleg når strafferettsleg dom sjølv er ei bot). Om det sistnemnde er dømmande, er det vanskeleg å sjå kvifor det fyrstnemnde ikkje er det òg.

E. Maktfordelinga sin død

Den konstitusjonelle maktfordelinga er eit middel til å sikre folket sin fridom. Med Madison sine vidgjetne ord: “Akkumuleringa av alle fullmakter, lovgjevande, utøvande og dømmande, i dei same hendene, om det er éin, nokre få eller mange, og om det er arveleg, sjølvutnemnd eller valbart, kan med rette kallast sjølve definisjonen av tyranni.” Øydelegginga av dette prinsippet om maktfordeling er kanskje den moderne administrative revolusjonen si kronjuvel. Administrative byrå kombinerer rutinemessig alle tre regjeringsfunksjonane i same organ, og til og med i dei same menneska innanfor det organet.

Tenk på den typiske handhevingsverksemda til eit typisk føderalt byrå – til dømes Federal Trade Commission. Kommisjonen kunngjer substansielle åtferdsreglar. Kommisjonen vurderer deretter om han skal autorisere undersøkingar av om Kommisjonen sine reglar er vortne brotne. Om Kommisjonen autoriserer ei undersøking, vert undersøkinga gjennomført av Kommisjonen, som rapporterer funna sine til Kommisjonen. Om Kommisjonen meiner at Kommisjonen sine funn rettferdiggjer ei handhevingsaksjon, utskriv Kommisjonen ein klage. Kommisjonen sin klage om at ein kommisjonsregel er vorte broten, vert deretter forfølgd av Kommisjonen og avgjort av Kommisjonen. Denne kommisjonsavgjerda kan anten finne stad for den fullstendige Kommisjonen eller for ein semi-autonom kommisjonsforvaltningsrettsdommar. Om Kommisjonen vel å avgjere for ein forvaltningsrettsdommar snarare enn for Kommisjonen og avgjerda er negativ for Kommisjonen, kan Kommisjonen anke til Kommisjonen. Om Kommisjonen til slutt finn eit brot, då, og fyrst då, kan den råka private parten anke til ein Artikkel III-domstol. Men byråavgjerda, sjølv for den bona fide Artikkel III-domstolen, sit på ein svært sterk presumsjon av korrektheit i spørsmål om både fakta og jus.

Dette er truleg den mest oppsiktsvekkjande måten den administrative staten avvik frå grunnlova, og det hevar typisk ikkje eingong augebryn. Post-New Deal Høgsterett har aldri seriøst stilt spørsmål ved konstitusjonaliteten av denne kombinasjonen av funksjonar i byrå. Heller ikkje, så vidt eg veit, la president Reagan eller president Bush nokon gong ned veto mot eller motsette seg lovgjeving på dette grunnlaget.

II. Kva må gjerast?

Den faktiske strukturen og drifta av den nasjonale regjeringa i dag har praktisk talt ingenting å gjere med grunnlova. Det er ingen rimeleg utsikt til at denne omstenda vil betre seg vesentleg i overskodeleg framtid. Om ein ikkje er førebudd (slik eg er) på å halde fast ved grunnlova sjølv om himmelen fell, kva er ein då meint å gjere med den kunnskapen?

Eitt alternativ er sjølvsagt å argumentere direkte for at grunnlova, rett tolka i samsvar med hennar opphavlege offentlege meining, faktisk er fleksibel nok til å romme den moderne administrative staten. Men sjølv om nokre av påstandane eg fremjar i Del I med omsyn til Artikkel II og III til slutt kan vise seg å vere galne på nokre viktige punkt, er dei mest grunnleggjande konstitusjonelle problema med moderne administrativ styring – uavgrensa føderale fullmakter, utstrakte delegeringar av lovgjevingsmakt, og kombinasjonen av funksjonar i forvaltarar – ikkje eingong i nærleiken av å vere tvilsame saker. Handelsklausulen gjev ikkje Kongressen jurisdiksjon over all menneskeleg aktivitet, og feieklausulen gjev ikkje Kongressen carte blanche til å strukturere regjeringa slik ho ynskjer.

Eit anna alternativ er å insistere på at den administrative staten kan sameinast med grunnlova om me berre forkastar metodologien med opphavleg offentleg meining. Eg kan ikkje her gå inn i ein diskusjon av tolkingsteori, men for dei av oss som trur at “ein klype salt” refererer til ei identifiserbar, verkeleg-verda mengd salt, er originalistisk interpretivisme ikkje ganske enkelt éin tolkingsmetode blant mange – det er den einaste metoden som er eigna til å oppdage den faktiske meininga av den relevante teksten.

Eit tredje alternativ, forfølgt utførleg av Bruce Ackerman, er å argumentere for at grunnlova har vorte gyldig endra, gjennom andre middel enn den formelle Artikkel V-prosessen, på ein måte som konstitusjonaliserer den administrative staten. Ackerman hevdar at ratifikasjonane av den opphavlege grunnlova og rekonstruksjonstillegga var medvite “ulovlege” under då-gjeldande formelle normer for ratifikasjon av grunnleggjande lov. New Deal, hevdar han, reflekterte ei tilsvarande sjølvmedviten forkasting av dei formelle mekanismane for konstitusjonell endring.

Det står att eit alternativ: å anerkjenne ope og ærleg, slik nokre av arkitektane bak New Deal gjorde, at ein ikkje kan ha truskap både til den administrative staten og til grunnlova. Om ein likevel deretter følgjer New Deal-arkitektane vidare i å velje den administrative staten framfor grunnlova, må ein òg anerkjenne at all konstitusjonell diskurs dermed vert problematisk. Grunnlova var eit nøye integrert dokument, som ikkje inneheld nokon utskiljebarheitsklausul. Det gjev ingen meining å gruble over den korrekte bruken av til dømes utnemningsklausulen, unntaksklausulen, eller til og med det fyrste tillegget når prinsipp så grunnleggjande for grunnlova som oppreikna fullmakter og ikkje-delegering ikkje lenger vert sett på som del av tolkingsordenen. Det som er att av grunnlova etter utskjering av hennar strukturelle føresegner, kor interessant det enn måtte vere som eit spørsmål om normativ politisk teori, er ganske enkelt ikkje grunnlova.

Moderne forkjemparar for den administrative staten ser likevel ut til å vere motvillige mot å forlate det vernjande språket av konstitusjonalisme. Men taktiske omsyn til side, det er slett ikkje klårt kvifor dette er slik. Kanskje i staden for å gå ut frå at merkelappen “grunnlovsstridig” bør ha normativ vekt, kan dei konstitusjonelle problema med den administrative staten leie oss til å spørje om han bør ha nokon vekt i det heile – hjå dommarar eller nokon andre. Trass alt er grunnlova si moralske relevans knapt sjølvinnlysande.

Og på det punktet må den audmjuke juristen påkalle seg inkompetanse. Spørsmål om grunnlova si normative tyding, som med alle spørsmål om korleis menneske bør oppføre seg, er distinkt innanfor domenet til moralteori. Ein rettsvitskapsmann kan fortelje oss, som eit faktum, at ein må velje mellom grunnlova og den administrative staten. Han eller ho kan fortelje oss at arkitektane bak New Deal valde den administrative staten og at det valet har vorte akseptert av alle regjeringsinstitusjonar og av veljarane. Men berre dei beste av moralfilosofane kan fortelje oss kva val som er rett.

Kjelder:

Opphavleg publisert i Harvard Law Review, Vol. 107, s. 1231-1254 (1994)
Omsett av Lars Ihler ved hjelp av moderne AI-verktøy